الاتحاد الإفريقي بين تراجع البعثات الأممية وتحديات ملء الفراغ الأمني

شهد العامان المنصرمان (2023، 2024) نهاية اثنتين من أطول بعثات حفظ السلام التابعة للأمم المتحدة في إفريقيا؛ الأولى: في مالي حيث قوات مينوسما التي انتشرت عام 2013(1)، بعدما طلب المجلس العسكري، في يونيو/حزيران 2023، انسحابها بنهاية العام بدعوى عدم الاستقرار. والثانية: البعثة الأممية شرق الكونغو الديمقراطية (مونوسكو MUNUSCO)(2) منذ تسعينات القرن الماضي؛ حيث طالب الرئيس تشيسيكيدي بمغادرتها نهاية عام 2024 بعد شكاوى مواطنين من الجنود والضباط العاملين بها، ولنجاحها المحدود في كبح جماح الجماعات المسلحة غير الحكومية، وفشلها في ضمان حماية المدنيين وتحقيق السلام الدائم.

بعد هذين الانسحابين، لم يتبقَّ سوى أربع عمليات أممية في القارة (إفريقيا الوسطى(3)، وجنوب السودان(4)، ومنطقة أبيي المتنازع عليها بين السودان وجنوب السودان(5)، والصحراء الغربية(6))؛ حيث حدث تراجع في عدد هذه البعثات وحجمها وعملية التمويل في الفترة من 2016 وحتى عام 2024؛ إذ تراجع العدد من 9 بعثات إلى أربع فقط، وكذلك حجم القوات من 77 ألفًا إلى 35 ألفًا فقط (أقل من النصف تقريبًا)(7).

هذا التراجع في بعثات الأمم المتحدة ليس قاصرًا على إفريقيا، وإنما يعد ظاهرة عالمية أيضًا. وبالتالي تثير العواقب المترتبة على هذه الانسحابات تساؤلات مهمة حول مستقبل إدارة الأمن في إفريقيا؛ بمعنى: هل تمتلك القارة القدرة على ملء هذا الفراغ الأمني، خاصة فيما يتعلق بالبعثات الكبيرة التي لا تقتصر على المهام التقليدية (التدخل ومراقبة وقف إطلاق النار)، والتي تجعلها تحظى بشعبية كبيرة بسبب فعاليتها؛ وذلك في ظل وجود اتجاه يرى أن الاتحاد الإفريقي فشل في أحد أهم مهامه الأمنية، وهي حفظ السلام، رغم تعهده بإنهاء جميع النزاعات في إفريقيا بحلول 2030. إذ لا يزال الصراع الأخير في السودان مستمرًّا بين الجيش والدعم السريع، ولم يرسل الاتحاد قوات حفظ سلام بسبب اتهامه بالانحياز لصالح الجيش، كما أن قواته في الصومال تواجه صعوبات بسبب تجدد عمليات حركة شباب المجاهدين(8)؟

تحاول هذه الورقة تقديم دراسة تقييمية لدور الاتحاد الإفريقي في تسوية الصراعات في القارة عبر آلية حفظ السلام مع تقييم سريع لعملية التدخل في هذه الحالات وأبرز التحديات المرتبطة بها وكيفية التغلب عليها وتفعيلها. لكن قبل هذا وذاك قد يكون من المفيد إعطاء نبذة مختصرة عن الإطار القانوني والمؤسسي لهيكل السلم والأمن في القارة لما له من تأثير على الممارسة العملية وفاعلية هذه القوات.

أولًا: هيكل السلم والأمن الإفريقي (الإطار القانوني والمؤسسي)

بموجب المادة 4 (ح- H) من القانون التأسيسي للاتحاد الإفريقي لعام 2000، يحق للاتحاد التدخل في الدول الأعضاء حال وقوع جرائم خطيرة مثل الإبادة الجماعية، وجرائم الحرب، والجرائم ضد الإنسانية(9). وهو تطور نوعي مقارنة بمبدأ عدم التدخل الذي حكم منظمة الوحدة الإفريقية سابقًا، والذي كان قاصرًا على الصراعات البينية فحسب. كما تؤكد المادة 4 (ي- J) من القانون التأسيسي على حق الدول الأعضاء في طلب المساعدة من الاتحاد(10).

وفي إطار التعديلات على القانون التأسيسي للاتحاد الإفريقي التي اعتمدت عام 2003، تمت إضافة حالة أخرى للتدخل تتعلق بأي تهديد خطير للنظام الشرعي. وهو بند فضفاض يتيح للاتحاد تحديد ما هو "النظام الشرعي" والتصرف بناءً على مفهوم "مسؤولية الحماية". لكن هذا البند تم تفسيره بأنه يتعلق بالتصدي لفكرة الوصول إلى الحكم عبر الانقلابات المنتشرة في القارة.

وبموجب المادة 5(2) من ذات القانون، أُنشئ مجلس السلم والأمن الإفريقي (PSC)؛ حيث تم اعتماد بروتوكوله، في يوليو/تموز 2002، بديربان (جنوب إفريقيا)، ودخل حيز النفاذ في ديسمبر/كانون الأول 2003. ويُعد المجلس الإطار الرئيسي والدائم لتنظيم عمليات السلم والأمن في القارة وما يتعلق بعمليات منع وإدارة وتسوية الصراعات.

ويتكون مجلس السلم والأمن من 15 عضوًا يمثلون أقاليم القارة الخمسة (شمال، غرب، شرق، وسط، جنوب). ويتم انتخابهم من قبل المجلس التنفيذي (الوزاري) للاتحاد وبمصادقة هيئة رؤساء الدول والحكومات، وهو مسؤول عن اتخاذ القرارات المتعلقة بعمليات حفظ السلام، ويتخذ قراراته بالأغلبية البسيطة في الأمور الإجرائية وبأغلبية الثلثين في الأمور الأخرى. ويمكنه فرض عقوبات خاصة في حالة التغييرات غير الدستورية، طبقًا للمادة 7 فقرة 1-ج(11)، أو التوصية للاتحاد بالتدخل العسكري؛ حيث تنص المادة 7 فقرة 1(هـ- e) من البروتوكول على إمكانية أن يوصي مؤتمر رؤساء الدول بالتدخل نيابة عن الاتحاد في دولة عضو في الحالات الخطيرة وهي جرائم الحرب والإبادة الجماعية والجرائم ضد الإنسانية، على النحو المحدد في الاتفاقيات والصكوك الدولية ذات الصلة(12).

وبموجب بروتوكول المجلس، تم وضع مكونات هيكل السلم والأمن الإفريقي (African Peace and Security Architecture – APSA) ومسؤوليات كل منها على النحو التالي(13):

1- القوة الإفريقية الجاهزة للتدخل (ASF) – Stand-by Force

تتكون بموجب المادة 13 من قوات جاهزة مدنية وعسكرية في بلدانها الأصلية، وتكون مستعدة للانتشار السريع عند اللزوم. وتم الاتفاق لاحقًا على تشكيل خمس قيادات إقليمية، وهي:

• قوة الاحتياط لدول وسط إفريقيا (ECCAS)
• قوة الاحتياط لشرق إفريقيا (EASF)
• القوة الإقليمية لشمال إفريقيا (NARC)
• قوة الاحتياط لمجموعة تنمية الجنوب الإفريقي (SADC)
• قوة الاحتياط للمجموعة الاقتصادية لدول غرب إفريقيا (ECOWAS)

ومن مهام هذه القوات: المراقبة والرصد، والتدخل في دولة عضو في ظل ظروف خطيرة أو بناء على طلبها لاستعادة السلم والأمن، ومنع تصعيد النزاع، وبناء السلام بما في ذلك نزع السلاح والتسريح وإعادة الدمج، وتقديم المساعدات الإنسانية، وأي مهام أخرى تفوضها بها لجنة السلم والأمن أو هيئة الاتحاد الإفريقي.

ورغم هذا الإطار التنظيمي، فإن القوة لم تُفعَّل بالكامل حتى الآن بسبب ضعف التمويل وغياب الإرادة السياسية.

2- لجنة الحكماء في الاتحاد الإفريقي

وهي المنوطة بمهام الوساطة والدبلوماسية الوقائية، وتتألف من خمسة أعضاء (عضو عن كل إقليم). وبموجب المادة 11(2) من بروتوكول المجلس، يشترط أن يكون الأعضاء من الشخصيات الإفريقية المرموقة ذات النزاهة والاستقلالية ولها مساهمات بارزة في مجالات السلم والأمن والتنمية في إفريقيا.

ومن مهام اللجنة:

• تسهيل قنوات الاتصال بين المجلس أو رئيس المفوضية والأطراف المعنية بالنزاع.
• القيام بأعمال الوساطة وتقديم المشورة لفرق الوساطة.
• تنفيذ بعثات تقصي الحقائق.

وتتعاون اللجنة مع هيئات الحكماء الإقليمية لتشكِّل مجتمعة ما يعرف بـ"الشبكة الإفريقية للحكماء" (Pan-Wise).

3- نظام الإنذار المبكر القاري (CEWS)، لتوفير المعلومات في الوقت المناسب حول الصراعات العنيفة المتطورة، بناءً على مؤشرات تم تطويرها خصيصًا، وذلك في إطار جهود الدبلوماسية الوقائية ومنع نشوب الصراعات أو احتوائها بمجرد نشوبها ومنع تصعيدها، ويتكون وفق المادة 12-2 من غرفة العمليات، التي تقع في إدارة السلام والأمن بالمفوضية، ومراكز المراقبة والرصد التابعة للتجمعات الاقتصادية الإقليمية. ويفترض أن يحدث التكامل بين الجانبين.

4- الصندوق الخاص بالسلام والمنوط بتمويل عمليات حفظ السلام في القارة. وينص بروتوكول المجلس (مادة 21) على أن يتكون الصندوق من مخصصات مالية من الميزانية العادية للاتحاد الإفريقي؛ ومساهمات طوعية من الدول الأعضاء والشركاء الدوليين ومصادر أخرى، مثل القطاع الخاص والمجتمع المدني والأفراد؛ بالإضافة إلى أنشطة جمع التبرعات. ويُكلَّف رئيس مفوضية الاتحاد الإفريقي بجمع وقبول التبرعات من مصادر خارج إفريقيا، بما يتوافق مع أهداف الاتحاد الإفريقي ومبادئه.

بالإضافة إلى الهيكل السابق، هناك هيئات فرعية تابعة للمجلس أبرزها لجنة الأركان العسكرية (رؤساء الأركان للدول الأعضاء)، ولجنة الخبراء (15 خبيرًا من الدول الأعضاء أيضًا) التي تجتمع قبل كل اجتماع للمجلس لإعداد وثائق العمل اللازمة لاتخاذ القرارات، فضلًا عن الآليات الإقليمية لمنع الصراعات وإدارتها وحلها، وهناك أيضًا وحدة التخطيط والعمليات (عمليات دعم السلام التابعة للمفوضية)، وهي بمنزلة ذراع فنية مسؤولة عن التخطيط التشغيلي لبعثات حفظ السلام والقوات الجاهزة للتدخل، ومقرها في أديس أبابا، لكنها تعاني من نقص الكوادر المؤهلة وضعف التنسيق مع القيادات الإقليمية.

ثانيًا: تقييم أبرز عمليات حفظ السلام التي نفذها الاتحاد الإفريقي في القارة

تطورت المقاربة الإفريقية لحفظ السلام منذ تسعينات القرن الماضي، بداية بتدخلات منظمة الإيكواس في ليبيريا وسيراليون، وصولًا إلى بعثات أكثر تنظيمًا تحت مظلة الاتحاد الإفريقي أوائل القرن العشرين في ظل تبني سياسة (حلول إفريقية للمشكلات الإفريقية)، واعتماد هيكل أمني إفريقي منبثق عن مجلس السلم والأمن نهاية 2003. وقد تم نشر تسع عمليات حفظ سلام إفريقية منذ دخول بروتوكول المجلس حيز التنفيذ، منها بوروندي، وإفريقيا الوسطى، وجزر القمر، لكن أبرزها من حيث العدد، والمدى الزمني، والمهام، والتمويل هما بعثة الاتحاد الإفريقي والأمم المتحدة في دارفور (يوناميد)؛ بوصفها أول بعثة هجين بين المنظمتين، وبعثة الاتحاد الإفريقي في الصومال (أميصوم) كونها البعثة الإفريقية الأطول مدة، والأكثر عددًا، والأكبر تمويلًا.

1- بعثة الاتحاد الإفريقي في السودان 2004–2007 (AMIS)

اندلعت المواجهات في إقليم دارفور غرب السودان، عام 2003، بعدما اتهمت حركة العدل والمساواة برئاسة خليل إبراهيم (تنتمي لقبيلة الزغاوة شمال دارفور) وحركة تحرير السودان بقيادة عبد الواحد نور (تنتمي لقبيلتي الفور والمساليت)، الحكومةَ بالقيام بأعمال قمع في الإقليم لصالح القبائل العربية مستخدمة في ذلك ذراعها العسكرية (ميليشيا الجنجويد)، وعندما هاجمت هاتان الحركتان القوات والمنشآت الحكومية، في فبراير/شباط 2003، ردَّت الحكومة بعنف بهجوم جوي، بينما هاجم الجنجويد السكان، وأسفرت المواجهات عن مقتل أكثر من 300 ألف شخص؛ مما دفع الاتحاد الإفريقي للتدخل بداية في الوساطة سعيًا للتوصل لاتفاق سياسي يوقف أعمال العنف، وأسفرت هذه الجهود عن توقيع اتفاق لوقف إطلاق النار في نجامينا، عاصمة تشاد، في 8 أبريل/نيسان 2004، وبالتالي إتاحة الفرصة للاتحاد لإرسال قوات حفظ سلام إفريقية خاصة بعد رفض حكومة السودان فكرة التدخل ابتداء أو تدخل قوات أجنبية(14).

أُنشئت بعثة حفظ السلام الإفريقي في السودان (African Union Mission in Sudan) بموجب قرار من مجلس السلم والأمن، في 20 أكتوبر/تشرين الأول 2004، بعد رفض حكومة الخرطوم التدخل الأممي. حيث تم نشر حوالي 7000 جندي، معظمهم من نيجيريا ورواندا، وكان من مهامها الأساسية حماية المدنيين، واعتمدت المفوضية في بداية التمويل على المساهمات الطوعية من الدول الأعضاء، ومن أبرزها الجزائر ومصر وليبيا ونيجيريا وجنوب إفريقيا؛ حيث أسهمت كل منها بنسبة 15% من الميزانية، بالإضافة إلى المنح المقدمة من جهات خارجية. لكن واجهت هذه البعثة صعوبات في الوصول للمناطق المتأزمة، فضلًا عن نقص الإمدادات والمعدات، وضعف تنسيقها مع حكومة الخرطوم، كما أن عددها لم يكن كافيًا؛ حيث واجهت صعوبات لوجستية وعملياتية، علاوة على أن المعدات الخاصة بها إما قديمة أو غير كافية، كما لم يكن التفويض الممنوح لها واضح المعالم، لتباين الدول الأعضاء بشأن فكرة التدخل وحدوده. وفي المقابل، لم يكن هناك اتفاق ملموس بين الأطراف المتحاربة بشأن دور الاتحاد الإفريقي، وكثيرًا ما انتهكت هذه الأطراف اتفاقيات وقف إطلاق النار، ولم توقِّع عليها جميع الجماعات المتمردة، كما استُهدفت قوات حفظ السلام من قبل جماعات مسلحة مختلفة تعمل في المنطقة؛ مما صعَّب على هذه القوات القيام بمهمتها الأساسية في حماية المدنيين وتنفيذ جهودها في حفظ السلام بفعالية(15).

وإزاء هذه الصعوبات، وفي ظل استمرار الصراع في دارفور، أصدر مجلس الأمن الدولي بالإجماع، في 31 يوليو/تموز 2007، القرار رقم 1769 المُنشئ للعملية المختلطة للاتحاد الإفريقي والأمم المتحدة في دارفور (يوناميد)، بناء على نتائج مشاورات أديس أبابا رفيعة المستوى مع الاتحاد بشأن الوضع في دارفور، 16 نوفمبر/تشرين الثاني 2006، والمعتمَدة في بيان مجلس السلم والأمن بأبوجا، 30 نوفمبر/تشرين الثاني 2006، وكذلك البيان الآخر للمجلس، 22 يونيو/حزيران 2007(16).

وبموجب القرار، تحولت البعثة إلى بعثة مشتركة (هجين) مع الأمم المتحدة (UNAMID) لأول مرة في تاريخ المنظمتين، حيث كُلِّفت بدعم تنفيذ اتفاق سلام دارفور، ومراقبة اتفاقيات وقف إطلاق النار، وحماية المدنيين والعاملين في المجال الإنساني، وتعزيز سيادة القانون وحقوق الإنسان، ونزع سلاح الجنجويد، وحل قضايا الحدود بين السودان وتشاد، وتتشكل من 19.555 عسكريًّا وحوالي 4000 شرطي(17).

وتم تمويل (يوناميد) بالكامل من قبل الأمم المتحدة، وبلغت ميزانيتها في السنة الأولى 1.48 مليار دولار أميركي، قدمت واشنطن 20% منها، لكن خُفِّض تمويلها بعد ذلك تماشيًا مع الانخفاض العام في تمويل بعثات حفظ السلام؛ حيث بلغت ميزانيتها مليار دولار (2016-2017)، ثم توالى الانخفاض ليصبح 257.9 مليون دولار (2019-2020)(18).

لقد كان التعاون المشترك (الهجين) في مصلحة المنظمتين؛ حيث احتاج الاتحاد الإفريقي لموارد الأمم المتحدة واستفاد من خبرتها الواسعة التي طبقتها في مهامها العملياتية، وفي المقابل احتاجت الأمم المتحدة لدعم الاتحاد السياسي للتعامل مع الحكومة السودانية التي عارضت بشدة في البداية وجود قوات حفظ سلام في دارفور وعاملت الصراع على أنه شأن داخلي، وعدَّت وجود القوات الأجنبية (إعادة استعمار للبلاد)، كما أسهم الاتحاد في التوسط بين الحكومة السودانية والجماعات المتمردة، فضلًا عن قدرته على جمع الدول الإفريقية معًا، بما في ذلك مسألة مشاركة القوات، على أساس أن العملية ستكون ذات (طابع إفريقي)(19).

لكن حتى بعثة يوناميد التي كان من مهامها حماية المدنيين وضمان إيصال المساعدات الإنسانية، واجهت العديد من التحديات أبرزها مزاعم الاعتداء الجنسي من قبل بعض أفرادها على المدنيين؛ ما أدى لاعتماد مجلس الأمن الدولي قراره رقم 2559، عام 2020، الذي دعا للانسحاب التدريجي ليوناميد وإغلاقها نهاية المطاف. وقد مثَّلت بداية انسحابها، في ديسمبر/كانون الأول 2020، نهاية إحدى أكبر عمليات حفظ السلام وأكثرها تعقيدًا في تاريخ الأمم المتحدة، ونقل مسؤولية الأمن والاستقرار في دارفور إلى الحكومة السودانية، بدعم من بعثة الأمم المتحدة المتكاملة للمساعدة الانتقالية في السودان التي أنشئت في ذات العام لدعم الانتقال السياسي في السودان(20). لكن التطورات المتلاحقة في السودان بعد الإطاحة بالبشير، واندلاع الصراع بين الجيش والدعم السريع حال دون تحقيق الاستقرار والأمن في البلاد حتى الآن.

2- بعثة الاتحاد الإفريقي في الصومال (AMISOM 2007–2022):

عندما يكون مجلس الأمن الدولي غير راغب في التدخل الأممي في بلد ما، كما هي الحال في الصومال، فإنه يخوِّل المنظمات القارية أو الإقليمية التدخل بموجب الفصل الثامن من ميثاق الأمم المتحدة، لذا أصدر مجلس الأمن القرار 1744 (2007)، والذي كلف الاتحاد الإفريقي بنشر قوات في الصومال The African Union Mission in Somalia (AMISOM)؛ لدعم الحكومة الانتقالية ومواجهة حركة الشباب، وتأمين العملية السياسية والإنسانية(21).

تُعد هذه البعثة أكبر بعثة قارية لحفظ السلام؛ بلغ عدد قواتها، عام 2014، قرابة 22 ألف جندي، كما تعد أطول مهمة عسكرية للاتحاد "2007-2025"، وشاركت فيها دول مثل: أوغندا، وبوروندي، وكينيا، وإثيوبيا، وجيبوتي، وسيراليون في فترة من الفترات، وبلغت ميزانيتها السنوية قرابة مليار دولار، معظمها بتمويل من الاتحاد الأوروبي. وقد مرَّت جهود الاتحاد الإفريقي لحل الصراع في الصومال بعدة مراحل: هي التأسيس في السنوات الأولى (2007-2011)؛ ثم توسيع وتكثيف العمليات (2011-2014)؛ فتوسيع منطقة عمليات البعثة؛ ثم تحقيق الاستقرار والتقدم السياسي (2015-2017)؛ وصولًا للانتقال من بعثة الاتحاد الإفريقي الدائمة "أميصوم" إلى أخرى انتقالية مؤقتة عُرفت باسم "أتمِس (ATMIS)"، في 1 أبريل/نيسان 2022، لدعم الحكومة الانتقالية، وتسليم المسؤوليات الأمنية تدريجيًّا للقوات الصومالية ضمن جدول سحب مرحلي(22)، مع تقليص حجمها تدريجيًّا. وربما الاستثناء الوحيد هو أن تفويض ATMIS لا ينص على المشاركة المباشرة في العمليات الهجومية ضد الجماعات الإرهابية(23).

وبعد جدل كبير حول انتهاء مهمة أتميس بنهاية 2024، وعدم السماح لأية بعثة أخرى بالعمل هناك، أقرَّ مجلس الأمن بموجب القرار 2767، 27 ديسمبر/كانون الأول 2024، إبدال ATMIS ببعثة إفريقية أخرى عُرفت باسم "أوصوم AUSSOM" بداية من أول يناير/كانون الثاني 2025، لفترة أولية مدتها 12 شهرًا، وتكون مهمة البعثة الجديدة أيضًا دعم الحكومة الفيدرالية، وإضعاف حركة الشباب والجماعات المرتبطة بتنظيم الدولة الإسلامية، وإعطاء الأولوية لحماية المدن، وتحقيق المزيد من الاستقرار، وإعطاء الأولوية لبناء الدولة ومؤسساتها، بما في ذلك بناء قدرات قوات الأمن والشرطة، والنقل المنظم للمسؤوليات الأمنية للحكومة(24)، على أن يكون الهدف النهائي هو نقل المسؤوليات الأمنية كاملة للقوات الصومالية بنهاية ديسمبر/كانون الثاني 2029، مع تغيرات في تركيبة الدول المساهمة في "الأوصوم" لاعتبارات سياسية (مثل وضع المشاركة الإثيوبية بعد الخلاف مع الصومال بشأن تأجير ميناء في الشمال من جمهورية أرض الصومال الانفصالية، ومشاركة قوات جديدة بينها مصر في ظل الخلاف بينها وبين إثيوبيا بشأن سد النهضة)(25).

وقد تمكنت أميصوم من تحقيق بعض النجاحات مثل استعادة العاصمة، مقديشو، من يد حركة الشباب، عام 2011، بالتعاون مع الحكومة المركزية(26)، ودعم المؤسسات الحكومية، ورفع قدرات قوات الأمن، والقيام بعمليات مشتركة بالتعاون مع مكتب دعم الأمم المتحدة بالصومال لتدريب قوات UNSOS للجيش والشرطة الصوماليين (برامج الإمداد، النقل، الإخلاء الطبي، الاتصالات… إلخ)(27)، فضلًا عن حماية السلطات الصومالية المتعاقبة (الحكومة الاتحادية الانتقالية والحكومة الاتحادية الصومالية)، ولاحقًا الإدارات الإقليمية المؤقتة، وتأمين عمليتين انتخابيتين أسفرتا عن حكومتين اتحاديتين في عامي 2012 و2016/2017(28).

لكن في المقابل أيضًا كانت هناك مجموعة من الإخفاقات أبرزها سقوط أعداد كبيرة من الضحايا، وضعف المحاسبة، واتهامات بانتهاكات حقوق الإنسان، والتعقيدات الإقليمية الخاصة بدول الجوار والتي أثَّرت على تركيبة الدول المساهمة وترتيبات ما بعد أتمِس؛ فوجود أجندات خاصة للدول المساهمة بقوات، والتي لم تكن أهدافها بالضرورة متوافقة مع أهداف الاتحاد الإفريقي، عزَّز وجهة نظر الدولة المضيفة بأن الأميصوم وما بعدها كانت عملية عسكرية بحتة وليس لها دور في المشهد السياسي. فلأول مرة، تنضم مصر كدولة مساهمة بقوات، لتدخل بذلك مجالًا تهيمن عليه تقليديًّا إثيوبيا وأوغندا وكينيا وجيبوتي؛ وبالتالي، ما لم تُطبَّق آليات تنسيق استباقية، فإن التنافس الإقليمي يُهدد بعرقلة فعالية المهمة؛ فبدون توحيد جهود الدول المساهمة بقوات لا يمكن لأي مهمة، مهما كانت جيدة التصميم، أن يُكتب لها النجاح(29).

كما أن اشتراك جهات دولية متعددة مع الاتحاد الإفريقي في جهود حل الصراع الصومالي من خلال دعم الحكومة الاتحادية لتحقيق الاستقرار، مثل الأمم المتحدة والولايات المتحدة الأميركية والاتحاد الأوروبي وكيانات أخرى، أسهم في الحد من استقلالية الاتحاد اللازمة في أنشطته في كثير من الأحيان(30).

ويلاحظ أيضًا أن الافتقار الملحوظ لأجندة سياسية واضحة من مجلس السلم والأمن لأميصوم أثَّر على دور الاتحاد الإفريقي في السياسة الصومالية، وإن كان يُحسب للمجلس المساهمة في تشكيل اللجنة الرباعية المكونة من الاتحاد الإفريقي والأمم المتحدة والاتحاد الأوروبي والهيئة الحكومية الدولية للتنمية (إيغاد)، والتي أدت قراراتها لتسوية الصراع(31).

لقد اعتمدت أميصوم/أتمِس اعتمادًا كبيرًا على تمويل الاتحاد الأوروبي لتغطية مخصصات الجنود، وكذلك مكتب الأمم المتحدة للدعم في الصومال (UNSOS) فيما يتعلق بالجوانب اللوجستية وغيرها(32).

ولقد ظل هاجس استدامة التمويل قائمًا خلال العام الماضي والحالي وسط تحذيرات متكررة من حدوث فجوات تمويلية تعرقل عمل البعثة. فقد حصلت (AMISOM) على تمويلها من مصادر مختلفة، بما في ذلك ميزانية حفظ السلام المقدرة من الأمم المتحدة وصندوق الأمم المتحدة الائتماني وصندوق السلام التابع للاتحاد الإفريقي وشركاء الاتحاد الإفريقي/أميصوم والاتحاد الأوروبي، الذي دفع بدلات أفراد البعثة التي بلغ مجموعها حوالي 3.6 مليارات يورو على مدى 15 عامًا. ونظرًا للطبيعة المعقدة للبعثة، أصبحت آليات تمويلها مُسيَّسة للغاية؛ وبحلول منتصف عام 2015، تعرضت بعض ترتيبات التمويل الثنائية لضغوط لتغييرها "بسبب عوامل متعددة، منها طول عمر البعثة، وظروف الاقتصاد العالمي، وأزمات دولية أخرى في القارة الإفريقية وخارجها". كما واجهت البعثة العديد من التحديات المتعلقة بالتمويل لعدم توفير الدول الأعضاء في الاتحاد الإفريقي الموارد اللازمة(33).

وتزداد الأمور تعقيدًا بعدما رفضت إدارة ترامب مؤخرًا دعم بعثة الأوصوم (USSOM) لدعم وتحقيق الاستقرار في الصومال(34).

ثالثًا: تحديات عمليات حفظ السلام الإفريقية وكيفية تفعيلها

رغم أن قوة التدخل السريع أو القوات الجاهزة للتدخل (ASF) تعد بمنزلة الذراع العسكرية لمجلس السلم والأمن، ورغم نشر الاتحاد الإفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية الأخرى حوالي 27 عملية سلام منذ نشأة المجلس قبل نحو عقدين من الزمان، إلا أنه من الملاحظ أن المجلس والدول الإفريقية لم تُفعِّل ترتيبات الاستعداد الخاصة بهذه القوات كما هو مُخطط لها في البروتوكول للقيام بهذه العمليات؛ حيث إن معظم حالات التدخل قادتها مجموعات اقتصادية إقليمية أو مجموعات من الدول الأعضاء شكَّلت تحالفًا فيما بينها للتدخل؛ وهو ما دفع الدول الأعضاء في الاتحاد لتكليف المفوضية بإجراء مراجعة إستراتيجية للقوة الإفريقية الجاهزة للتدخل والمعوقات التي تواجهها.

وفق بعض الباحثين(35)، هناك أربعة تحديات أساسية تواجه القوات الإفريقية الجاهزة للتدخل:

الأول: يتعلق بآليات صنع القرار، ورغبة الدول الأعضاء في اتخاذ قرارات التدخل من خلال حكوماتها أو برلماناتها بعيدًا عن تفويض مجلس السلم والأمن.

حدث هذا على سبيل المثال عندما اتخذ رؤساء دول وحكومات جماعة تنمية الجنوب الإفريقي (SADC) قرارًا بنشر بعثة تابعة لها في موزمبيق (SAMIM)، عام 2021، لدعم جهود الحكومة في مكافحة الإرهاب والعنف المتطرف وإعادة الأمن والاستقرار، وتعزيز بيئة آمنة، ودعم جهود الإغاثة الإنسانية للمتضررين من الصراع(36).

الثاني: تفضيل التدخل من خلال المنظمات الإقليمية عن القوات الجاهزة للتدخل، خاصة تلك التي لها ذراع أمنية وعسكرية مثل الجماعة الاقتصادية لدول وسط إفريقيا (ECCAS) في وسط إفريقيا، والمجموعة الاقتصادية لدول غرب إفريقيا (ECOWAS) في غرب إفريقيا، و(SADC) في جنوب إفريقيا. وعلى مدار العشرين عامًا الماضية، نشرت هذه المجموعات الاقتصادية الإقليمية الثلاث عمليات سلام مثل: ECOWAS في غامبيا، 2017، وECCAS في جمهورية إفريقيا الوسطى، 2012، وSADC في موزمبيق، 2021.

الثالث: قد يصعب على قوات إقليم معين الانتشار في إقليم آخر وفق مقتضيات الأمن الإفريقي؛ فمثلًا قد يصعب على قوات الإيكواس في الغرب المشاركة بقواتها في تسوية صراع جنوب القارة، وبالمثل قد يصعب على قوات السادك المشاركة في تسوية صراع في الغرب.

الرابع: قد يكون لكل صراع طبيعة خاصة تتطلب تشكيل قوات بطريقة خاصة أو من قبل دول معنية بالصراع أكثر من غيرها؛ بخلاف القوات الجاهزة للتدخل التي قد لا تدرك طبيعة الصراع، أو أن انتشارها قد يكلف كثيرًا بسبب البعد المكاني مثلًا. فعلى سبيل المثال، وعلى الرغم من موافقة رؤساء دول مجموعة جنوب إفريقيا للتنمية (SADC) على نشر بعثة في موزمبيق، 2021، إلا أن الدول القريبة من موزمبيق هي التي وافقت على المساهمة بقوات في البعثة، لوجود مصلحة مباشرة لها في احتواء الآثار الجانبية أكثر من الدول الأعضاء في مجموعة جنوب إفريقيا للتنمية (SADC) البعيدة، ولأن الدول الأقرب يمكنها الوصول إلى منطقة البعثة برًّا، في حين سيكون نشر القوات جوًّا أو بحرًا مكلفًا للغاية.

وبالإضافة للتحديات الأربعة السابقة الخاصة بالقوات الجاهزة للتدخل، هناك تحديات عامة تواجه عملية التدخل الإفريقي لحفظ السلام في القارة تتعلق بالخلاف مع الدولة المضيفة، والفشل في تحقيق المهام؛ إذ غالبًا ما يُنظر إلى هذه القوات على أنها تحمل أجندات خارجية قد تصطدم مع مصالح الدولة المضيفة، بما يعوقها عن تحقيق مهام الاستقرار الأمني والسياسي، علاوة على ضعف انضباط بعض أفرادها بسبب سوء السلوك. وقد تم توجيه اتهامات لجنود البعثات في عدد من الدول الإفريقية، مثل: إفريقيا الوسطى، والكونغو الديمقراطية، والسودان، بالاستغلال الجنسي والاعتداءات المتكررة مع عدم تمكن البعثات من الحسم الذي يكفل بمنع تكرارها مرة أخرى؛ الأمر الذي قد يدفع الدولة المضيفة -لكل هذه الأسباب- إلى المطالبة برحيل هذه القوات الموسومة من وجهة نظرها بعدم الحياد أو الفشل في تحقيق المهام المنوطة بها(37).

مواجهة التحديات

لكن مع كل هذه التحديات، وفي ظل الرفض الإفريقي العام لتواجد البعثات الأممية، فإن هناك العديد من الحلول والآليات التي يمكن تفعيلها في هذا الشأن:

1- أحد الحلول يكمن في تفعيل القوة الاحتياطية الإفريقية -التي يعطلها غياب الإرادة السياسية- لكي تكون مستعدة لملء هذا الفراغ الأمني، كما يتعين على المجتمع الدولي أن يدعم بقوة هذا التحول، وقبل هذا يتطلب الأمر تضافر الجهود في إطار الشراكة بين الأمم المتحدة والجهات الفاعلة القارية والإقليمية الإفريقية، لإكسابها زخمًا في مواجهة تحديات الأمن وعدم الاستقرار.

2- ضرورة توفير التمويل الدولي للبعثات الإفريقية وتفعيل مخرجات المادة 6 من قرار مجلس الأمن 2719، الصادر في 21 ديسمبر/كانون الأول 2023 (بدعم من إدارة بايدن في حينها) الذي وافق من حيث المبدأ على نهج تقاسم التكاليف؛ حيث تموِّل الأمم المتحدة ما يصل إلى 75% من البعثات التي يقودها الاتحاد الإفريقي على أساس كل حالة على حدة، على أن يبحث الجانبان تحصيل النسبة المتبقية من المجتمع الدولي كنسبة خارجة عن الميزانية(38).

ومع الأهمية البالغة لعملية التمويل الدولي، فإنها تصطدم حاليًّا باتجاه إدارة ترامب لوقف المساهمة الأميركية في عمليات حفظ السلام الدولية سواء في إفريقيا أو غيرها، فقد أظهرت وثائق تخطيط داخلية اطلعت عليها "وكالة رويترز"، في أبريل/نيسان الماضي، أن مكتب الميزانية بالبيت الأبيض قدم اقتراحًا بإلغاء تمويل بعثات حفظ السلام التابعة للأمم المتحدة، بعد إخفاقات العمليات في مالي ولبنان والكونغو الديمقراطية؛ إذ تعد واشنطن أكبر المساهمين في الأمم المتحدة "22% من الميزانية الأساسية للأمم المتحدة البالغة 3.7 مليارات دولار، و27% من ميزانية قوات حفظ السلام التي تبلغ 5.6 مليارات"، على أن يتم تنفيذ ذلك بداية من أكتوبر/تشرين الأول 2025(39).

وكان أول تفعيل لذلك، رفض ترامب تمويل بعثة الاتحاد الإفريقي الأخيرة في الصومال "أوصوم"، ومن ثم فشل مجلس الأمن في اعتماد القرار في جلسته المنعقدة 12 مايو/أيار 2025، ملقيًا بالكثير من التساؤلات حول آفاق استمراريتها(40).

3- تعزيز دور مجلس السلم والأمن في مجال الدبلوماسية الوقائية ومنع الصراعات، من خلال التعاون المستمر مع نظام الإنذار المبكر والإنذار المبكر التابع للجماعات الاقتصادية الإقليمية.

4- ضرورة التناغم بين دور المجلس والمنظمات الإقليمية، والتأكيد على أن هذا الدور تكاملي وليس تنافسيًّا؛ فسرعة استجابة المجلس لمكامن الصراعات والتعامل معها من بدايتها في إطار الإنذار المبكر والدبلوماسية الوقائية، يتطلب ضرورة تعاون المنظمات الإقليمية من خلال آلياتها الخاصة في هذا الشأن معه، ونفس الأمر بالنسبة للدول التي تشهد هذه الصراعات، ولا ينبغي أن تعرقل اعتبارات السيادة المجلس عن قيامه بمهامه، خاصة إذا كان للصراع أبعاد إقليمية أو قد لا تقتصر آثاره على الدولة المستهدفة. وتمتاز المنظمات الإقليمية بعدة مزايا ربما من أهمها: القرب الجغرافي، والانسجام، وسرعة الانتشار، وفهم طبيعة الصراع.

5- عدم منح الحكومة المضيفة صلاحيات واسعة النطاق لنقض أي ترتيب لا يخدم مصالحها؛ لأن ذلك قد يحد من فاعلية القوات المتدخلة، وهذا ما حدث مع قوات "اليوناميد" في حالة دارفور؛ حيث تم منح السودان حق النقض الذي استخدمه بفاعلية لعرقلة أنشطتها وتحديد حجم وجنسيات القوات المشاركة، وبالتالي ينبغي في مثل هذه الحالات تفعيل مبدأ "مسؤولية الحماية" الذي يفترض أن تُعلق بموجبه قضايا السيادة.

6- الحاجة إلى آلية قسرية لتفعيل قرارات مجلس السلم والأمن خاصة فيما يتعلق برفض التغييرات غير الدستورية، وعدم السماح للعسكر بالمشاركة في الانتخابات التالية؛ فالعقوبات المفروضة على غينيا وبوركينا فاسو ومالي والسودان بسبب الانقلابات الأخيرة بها، لم تمنع من تكرار الانقلابات في أماكن أخرى؛ النيجر والغابون (أغسطس/آب 2023)(41)، ثم أخيرًا وليس آخرًا في مدغشقر "أكتوبر/تشرين الأول 2025".

7- التركيز على الأهداف السياسية للتدخل، وعدم الاقتصار على الأهداف العسكرية فقط؛ فتركيز المجلس على الجوانب العسكرية يؤدي لتراجع الأموال المخصصة لتحسين آليات الإنذار المبكر، ولجنة الحكماء، ودعم التسوية السلمية للصراعات، كما أن على المجلس إدراك أن حفظ السلام ليس بديلًا عن العملية السياسية. وقد أكد تقرير المبعوث الأممي، الأخضر الإبراهيمي -الذي قُدِّم عام 2000 للأمين العام في حينها، كوفي عنان، بشكل قاطع- أن حفظ السلام لا يمكن أن يحل محل عملية سياسية فعَّالة(42).

8- أهمية استمرار العمليات الهجينة مع الأمم المتحدة على الأقل في المدى المنظور، فرغم بعض الإخفاقات التي شهدتها القوات الأممية في العديد من الحالات، مثل مالي والكونغو الديمقراطية، إلا أنه مع ذلك قد يصعب الاستغناء عنها، نظرًا لما تمتلكه من إمكانات مادية ولوجستية وتدريبية قد تفتقدها البعثات القارية والإقليمية.

وهناك سببان مباشران على الأقل يؤكدان أهمية تحديث عمليات السلام الأممية أداةً لحفظ السلام بدلًا من تجاهلها(43):

الأول: هو أنه على الرغم من أن بعثات الأمم المتحدة قد تكون معيبة، فإنها لا تزال قادرة على المساعدة في الحيلولة دون زعزعة استقرار البلدان التي قد تواجه عنفًا متزايدًا في غياب قوة لحفظ السلام، مثل "حالتي هاييتي والسودان" وعودة العنف بعد انسحاب القوات الدولية منهما العقد الماضي، ثم مالي والكونغو الديمقراطية لاحقًا.

الثاني: صعوبة الحفاظ على بدائل ذات مصداقية. فعلى سبيل المثال، فشلت قوات الشرطة الكينية التي فوضها مجلس الأمن في التعامل مع عنف العصابات في هاييتي، 2023، في أداء مهامها؛ إذ إن البعثة الكينية لم تصل إلا بعد عدة أشهر "منتصف عام 2024"، كما عانت من مشكلات لوجستية وإدارية أساسية، وقبل كل شيء من نقص التمويل، وهي أمور كان يمكن لبعثة أممية أن تديرها بصورة أكثر كفاءة.

وإزاء ذلك، كلَّفت الدول الأعضاء بالأمم المتحدة العام الماضي، سبتمبر/أيلول 2024، الأمين العام، أنطونيو غوتيريش، بإجراء مراجعة لكافة أشكال عمليات الأمم المتحدة للسلام، وإعداد استجابات "سريعة ومصممة خصيصًا" للتعامل مع التهديدات الحالية والمستقبلية، في إطار "ميثاق المستقبل" الذي وُقِّع حينها، وهو عبارة عن قائمة أفكار تغطي مجالات واسعة للتعاون متعدد الأطراف(44).

خاتمة

في إطار خبرات التدخل السابقة لحفظ السلام في إفريقيا، يمكن القول بأهمية التكامل بين المستويات المختلفة لحفظ السلام، بداية من المستوى الإفريقي الفرعي مرورًا بالمستوى القاري، وصولًا للمستوى الدولي "الأممي".

فبالرغم من أنه قد يكون من الصعب اعتبار جميع المنظمات الإقليمية "الفرعية" منظمات قادرة على حفظ السلام، إلا أن بعضها لعب دورًا مهمًّا في وقف الاضطرابات ومنع انتشارها "حالات الإيكواس في ليبيريا، وسيراليون، وغينيا بيساو في تسعينات القرن الماضي"، ومن ثم قد تكون هذه المنظمات هي الأقدر على أخذ زمام المبادرة والقيام بدور عملياتي في إطار الآليات الأمنية الخاصة بها، تمهيدًا لنشر القوات القارية، ثم الأممية التي قد تستغرق وقتًا أطول، وقد لا تكون على دراية كافية بطبيعة الصراع والأطراف المتحاربة.

فالقوات الإقليمية تتوافر لها مزايا الإرادة السياسية، والاستجابة السريعة، والمعرفة بطبيعة الصراعات وتفاصيلها، والقدرة على الدخول في حوار مع معظم أطراف الصراع، إن لم يكن جميعها. لكن في المقابل تواجه عدة مشكلات أبرزها التمويل والتدريب والتسليح، وهنا يأتي التدخل القاري لإنهاء ما يمكن تسميته بالمرحلة الدموية من الصراع من خلال معالجة المهام ذات الأولوية المتمثلة في وقف العنف، بما يمهد لنشر قوات حفظ سلام دولية تابعة للأمم المتحدة لاحقًا عندما تكون الظروف مواتية للحوار السياسي.

ويعكس هذا الأمر، "تقسيم العمل" بين الأمم المتحدة والجهات الفاعلة الإقليمية/المحلية، بوضوح تام الشكل الحالي لتفاعلهم؛ لذا فإن اقتصار الأمم المتحدة على تنفيذ عمليات حفظ السلام في إفريقيا بقواتها الخاصة -على الأقل دون التشاور الوثيق مع الاتحاد الإفريقي والمنظمات دون الإقليمية- يصبح عبئًا ثقيلًا على الأمم المتحدة(45).

وهنا تبرز الحاجة لوضع اتفاق أكثر تفصيلًا بخصوص مبدأ التبعية بين المستويات الثلاثة. فعلى الرغم من أن مبدأ التبعية "وفق الفصل الثامن من ميثاق الأمم المتحدة" أساسي في العلاقة بين الأمم المتحدة والاتحاد الإفريقي والجماعات الاقتصادية الإقليمية/الآليات الإقليمية، إلا أنه غالبًا ما يشكِّل عائقًا أمام تقديم استجابات إستراتيجية وسريعة لأزمات محددة؛ فالخلافات حول جوهر هذا المبدأ وكيفية تفسيره تبطئ العمل عند الحاجة لاستجابة سريعة. وبالتالي تبرز الحاجة لإبرام اتفاقية أقوى بين الاتحاد الإفريقي والمجموعات الاقتصادية الإقليمية/الآليات الإقليمية، من أجل تحديد العلاقة التعاونية بين هذه الكيانات(46).

الخلاصة إذن: يمكن القول بأن الاتجاه المستقبلي لعمليات حفظ السلام في إفريقيا يتوجه صوب "العمليات الهجينة" نظرًا للميزة النسبية والتكامل بين الأمم المتحدة والمنظمات القارية والإقليمية؛ إذ يمكن للأولى تفويض الثانية التي تقوم ابتداءً بنشر قواتها لحين وصول القوات الدولية، وهذا يتطلب إيلاء الأمم المتحدة اهتمامًا كبيرًا لمجالات حيوية مثل القيادة والتحكم، وتدريب القوات، وتزويد الدول المساهمة بقوات بالمعدات الحديثة لضمان الجودة وتعظيم الاستفادة الكاملة من العمليات الهجينة(47). وهو نظام أشار إليه الأمين العام السابق للأمم المتحدة، كوفي عنان، بأنه: "نظام متشابك لقدرات حفظ السلام، يُمكِّن الأمم المتحدة من العمل مع المنظمات الإقليمية ذات الصلة في شراكة يمكن التنبؤ بها بأنها موثوقة"(48).