قمة الاتحاد الإفريقي السادسة والثلاثون: تحديات الاقتصاد والسياسة والأمن

عُقدت قمة قادة الاتحاد الإفريقي رقم 36 (أديس أبابا-فبراير/شباط 2023) في ظرف تاريخي مغاير، فهي تأتي بعد عشر سنوات على بدء تنفيذ أجندة إفريقيا 2063(1)، كما جاءت بعد 60 عامًا من تأسيس منظمة الوحدة الإفريقية، والتداعيات الاقتصادية والصحية لفيروس كورونا على القارة، حرب روسيا على أوكرانيا، وصعوبة الحصول على القمح الأوكراني، فضلًا عن ارتفاع معدلات التضخم والبطالة بصورة غير مسبوقة خلال السنوات الثلاث الأخيرة بسبب كورونا، والتدخلات الأجنبية في القارة خاصة ما يتعلق بروسيا على حساب فرنسا في وسط وغرب إفريقيا، واستمرار الصراعات والاضطرابات الداخلية في بعض بلدان القارة، وعودة ظاهرة الانقلابات من جديد على حساب عملية التحول الديمقراطي، وكذلك استمرار الصعوبات الداخلية المتمثلة في ضعف التجارة البينية، وربما كان هذا هو السبب في اختيار الاتحاد الإفريقي موضوع تسريع منطقة التجارة الحرة الإفريقية لعام 2023 ليكون شعار هذه القمة.

التحدي الاقتصادي: منطقة التجارة الحرة الإفريقية وبطء التنفيذ

يمكن القول: إن منطقة التجارة الحرة(2) الإفريقية واحدة من المشاريع الرئيسية في أجندة 2063 الخاصة بالتنمية في إفريقيا، وقد تمت الموافقة على الفكرة في الدورة العادية الثامنة عشرة لمؤتمر رؤساء الدول والحكومات، التي عُقدت في أديس أبابا، بإثيوبيا، في يناير/ كانون الثاني 2012، لتسريع التجارة بين البلدان الإفريقية وتعزيز مكانة إفريقيا التجارية في السوق العالمية عبر إزالة الحواجز الجمركية أمام تنقل السلع والخدمات بين الدول الأعضاء؛ حيث يتم تحرير 90٪ من الرسوم الجمركية على المنتجات غير الحساسة(3) خلال عشر سنوات للبلدان الأقل نموًّا، وخمس سنوات للبلدان الأسرع نموًّا. وبالنسبة للسلع الحساسة(4)، فإن نسبة 7% سيتم إلغاؤها في البلدان الأقل نموًّا خلال ثلاث عشرة سنة، والأسرع نموًّا خلال عشر سنوات، أما نسبة 3% الباقية فسيتم استثناؤها من التحرير الجمركي(5).

كما اعتُبرت منطقة التجارة الحرة أداة ضرورية لتحقيق الخطوتين التاليتين في التكامل الاقتصادي، وهما الاتحاد الجمركي الذي يعني وجود نظام جمركي إفريقي موحد تجاه العالم، والسوق الإفريقية المشتركة التي تتيح انتقال عناصر الإنتاج الأخرى بدون قيود، وهي العمال ورأس المال(6).

وقد استوفت الاتفاقية الجوانب القانونية الشكلية خلال ثلاث سنوات؛ حيث بدأت عملية التوقيع في مارس/آذار عام 2018، وتمت المصادقة عليها من قبل النصاب المطلوب من الدول، في مايو/أيار 2019، ودخلت حيز التنفيذ في الأول من يناير/كانون الثاني عام 2021، وقد صادقت عليها حتى الآن 46 دولة من بين 54، كما قدمت 43 دولة تمثل 78٪ من عضوية الاتحاد الإفريقي عروضها الخاصة بتعريفتها الجمركية(7).

وبالرغم من هذا إلا أن معدل التجارة البينية لا يزال ضئيلًا بين دول القارة؛ إذ يتراوح بين 7%-10% على أقصى تقدير، ورغم أن هذه الاتفاقية، حسب بعض التقارير الدولية كالبنك الدولي وغيره، ستسهم في انتشال 30 مليون شخص من الفقر المدقع و68 مليون شخص من الفقر المعتدل. وبحلول عام 2035، سيزداد حجم إجمالي الصادرات للدول الأعضاء بنسبة 29 في المئة تقريبًا مقارنة بالنسب الحالية(8).

وبحسب بيانات وكالة التنمية للاتحاد الإفريقي التي كنت تعرف سابقًا بالنيباد، والتي تعد بمنزلة الذراع التشغيلية أو التنفيذية لأجندة إفريقيا 2063، فإن دول القارة لم تحقق سوى 31% في الجانب الاقتصادي والتجاري من هدف التنمية المستدامة في القارة، وكذلك نسبة 47% من تحقيق السلم والأمن(9).

إن أحد العوائق التي تؤثر على نجاح هذا المشروع وغيره، هو غياب الإرادة السياسية بشأن ضرورة التعاون القاري لإنجاح هذا المشروع وغيره من المشاريع الرئيسية الأخرى للأجندة مثل حرية تنقل الأشخاص والبضائع، وجواز السفر الإفريقي، وإنشاء المؤسسات المالية، وسوق النقل الجوي الموحدة في إفريقيا، ومشاريع البنية التحتية التكاملية لكل القارة، وما قد يعنيه هذا من عدم قيام هذه الدول بتعديل قوانينها الداخلية لكي تتماشي مع قوانين الاتفاقية.

هذا فضلًا عن مجموعة من العقبات الأخرى لعل من أهمها: عدم وجود بنية تحتية جيدة، فضلًا عن موقف الدول الغربية التي تربط علاقاتها التجارية بصورة مباشرة بدول القارة؛ حيث ترى أن أية خطوة نحو تحقيق التكامل الإفريقي معناها سحب من رصيد المصالح والعوائد العائدة عليها من التجارة المباشرة مع دول القارة.

علاوة على التحدي المتمثل في تفاوض بعض الدول الأعضاء والشركاء بشأن اتفاقيات التجارة والاستثمار الثنائية مع أطراف ثالثة؛ الأمر الذي قد يعرِّض منطقة التجارة الحرة القارية الإفريقية للخطر(10).

كما أن قضية التمويل تعد أحد أبرز هذه التحديات؛ لذا جاء البيان الختامي للقمة مؤكدًا هذه القضايا؛ حيث أكد أهمية الحاجة للتمويل باعتبار تنفيذ منطقة التجارة الحرة القارية خطوة نحو تحقيق التكامل الاقتصادي الإفريقي، كما طالب أمانة منطقة التجارة الحرة بالتنسيق مع أجهزة الاتحاد الإفريقي ذات الصلة، وبصفة خاصة مفوضية الاتحاد لوضع بنودها حيز التنفيذ.

التحدي السياسي: استمرار الانقلابات العسكرية، وبطء عملية التحول الديمقراطي

إن إحدى الإشكاليات الأساسية التي تواجه القارة الإفريقية على الصعيد السياسي، هي استمرار الانقلابات العسكرية، وبطء عملية التحول الديمقراطي، واستمرار الاستبداد السياسي، وما يرتبط من انتهاكات حقوق الإنسان، واستمرار قضايا التمييز العرقي على حساب قضايا المواطنة. لذا كان محور الحكم الرشيد، والديمقراطية، واحترام حقوق الإنسان، وسيادة القانون، أحد المحاور السبعة في أجندة إفريقيا 2063، ومع ذلك فإن التقدم الملحوظ على مستوى القارة لا يزال دون التطلعات المرجوة. فبحسب آخر البيانات الإحصائية الواردة في بيانات وكالة التنمية للاتحاد الإفريقي، فإن القارة لم تحقق سوى 19% في هذا المحور فقط(11).

ومن الواضح أن العقوبات التي اتخذها الاتحاد الإفريقي بتعليق عضوية بعض الأنظمة التي وصلت للحكم بطريقة غير دستورية "عبر الانقلابات"(12) غير فعالة؛ حيث لم تسفر عن تحقق أي تقدم في دول كالسودان، وبوركينا فاسو، ومالي، وغينيا، علمًا بأنه يمكن عودة العضوية بمجرد انتهاء الانتخابات، حتى وإن أسفرت عن عودة الانقلابيين في زي مدني. بل ربما باتت الشعوب هي التي تدفع ثمن هذا التعليق، وكذلك اقتصادات هذه الدول، وليس هذه الأنظمة، وهذا ما أشار إليه رئيس المفوضية في كلمته الافتتاحية؛ ما يتطلب ضرورة النظر في هذه العقوبات وكيفية تفعيلها وما قد يترتب على ذلك من إصلاح مجلس السلم والأمن التابع للاتحاد الإفريقي باعتباره الجهاز المعني بذلك(13).

بل بات من الضرورة أيضًا توسيع مفهوم الأمن بحيث لا يقتصر على المفهوم العسكري فقط، وإنما يمتد ليشمل أيضًا الأمن الغذائي؛ حيث قد يؤدي نقص الغذاء إلى حدوث اضطرابات داخلية، قد تدفع لقيام أعمال عنف، وربما هذا ما أكده رئيس الوزراء الإثيوبي، آبي أحمد، في كلمته الافتتاحية أمام القمة؛ حيث أشار إلى أن 65% من الأراضي الزراعية غير مستغلة، ولو تم استغلالها لأصبحت إفريقيا سلة غذاء العالم(14). وهو ما عززه أيضًا الرئيس السنغالي، ماكي صال، الذي ألح على ضرورة تبني القمة الإفريقية لإعلان قمة داكار للأمن الغذائي "يناير 2023" والتي رفعت شعار "السيادة الغذائية والقدرة على الصمود"، وتوجيه المفوضية للعمل على تنفيذه بالتعاون مع مصرف التنمية الإفريقي.

أما على صعيد السياسة الخارجية، وتحديدًا ما يتعلق بإصلاح الأمم المتحدة، لاسيما مجلس الأمن الدولي وضرورة توسيع عضويته. في إطار ما يعرف بـ"الحوكمة العالمية"، عبر إصلاح المؤسسات العالمية وفي مقدمتها مجلس الأمن، فمن الواضح أن إصلاح مجلس الأمن لم يشهد بعد أي تطور مهم، وهو ما أكده الرئيس السنغالي أمام القمة بصفته رئيس الدورة المنتهية للاتحاد.

لقد شكَّل الاتحاد الإفريقي، عام 2005، لجنة من رؤساء عشر دول إفريقية لوضع خطة طريق لإصلاح الأمم المتحدة، وقد أكدت هذه اللجنة في اجتماعها التشاوري الرابع في مالابو، 2017، أهمية أن تتحدث إفريقيا بصوت واحد في هذه القضية، انطلاقًا من التصور الذي وضعته اللجنة بشأن ضرورة أن يكون للقارة مقعدان دائمان يتضمنان حق الفيتو بمجلس الأمن، ومقعدان غير دائمين(15).

ومن الواضح وجود تباين بين الدول الإفريقية بشأنه، هذا التباين ربما يرجع إلى النظرة الواقعية والشعور بعدم حدوث تقدم في هذا الملف حتى الآن. فنجد أن رئيس الوزراء الإثيوبي يطرح أمام القمة فكرة إمكانية الحصول على مقعد دائم واحد على الأقل بمجلس الأمن ومقعدين غير دائمين(16)، في حين أكد البيان الختامي للقمة على ضرورة الحصول على مقعدين يتضمنان حق الفيتو، وخمسة مقاعد أخرى غير دائمة.

ويصطدم هذا الطرح الإفريقي "الطموح" مع أطروحات أخرى مغايرة منها طرح مجموعة الأربع (G4) التي تضم ألمانيا والبرازيل والهند واليابان، والذي ينص على توسيع مجلس الأمن من 15 إلى 25 عضوًا مع إضافة ستة أعضاء دائمين لا يتمتعون بحق النقض، اثنان منهم لإفريقيا، وأربعة أعضاء غير دائمي العضوية، وكذلك يصطدم مع طرح آخر، وهو طرح مجموعة "متحدون من أجل التوافق" التي تضم كلًّا من إيطاليا وباكستان والمكسيك والأرجنتين؛ إذ ينص على توسيع المجلس إلى 25 لكن من دون عضوية دائمة إضافية. كما يصطدم هذا الطرح الإفريقي الطموح مع رفض الدول الخمس دائمة العضوية التي ترفض حتى الآن تنازلها عن حق الفيتو، أو منحه لأي دولة أخرى(17).

التحدي الأمني: ضعف جهود تسوية الصراعات في إطار مبادرة إسكات البنادق

تم تبني هذه المبادرة التي تعرف باسم "إسكات البنادق: المتطلبات المسبقة لتحقيق إفريقيا خالية من الصراع بحلول عام 2000" في اجتماع القمة الإفريقية، عام 2013، بمناسبة مرور خمسين عامًا على نشأة منظمة الوحدة الإفريقية، بهدف أن تصبح إفريقيا منطقة خالية من الصراعات بحلول عام 2020.

ولقد تمثلت أهداف هذه المبادرة فيما يلي(18):

أ‌- معالجة الأسباب الجذرية للصراعات، بما في ذلك الفوارق الاقتصادية والاجتماعية؛ ووضع حد للإفلات من العقاب.

ب‌- القضاء على المصادر المتكررة للصراعات، بما في ذلك القرصنة والاتجار بالمخدرات والبشر وجميع أشكال التطرف والتمرد المسلح والإرهاب والجريمة المنظمة العابرة للحدود.

ت‌- الدفع قدمًا بجدول أعمال منع نشوب الصراعات، وصنع السلام ودعمه، والمصالحة الوطنية، والتعمير بعد انتهاء الصراع "بناء السلام"، والتنمية من خلال الهيكل الإفريقي للسلام والأمن، فضلًا عن ضمان تنفيذ اتفاقيات السلام والامتثال لها وبناء قدرات حفظ السلام في القارة من خلال القوة الإفريقية الجاهزة.

ث‌- الحفاظ على إفريقيا خالية من الأسلحة النووية والدعوة إلى نزع السلاح النووي العالمي وعدم الانتشار والاستخدامات السلمية للطاقة النووية.

وبالرغم من أن المبادرة كانت تطمح لوقف الصراعات في القارة خلال سبع سنوات، إلا أنه جرى التمديد عشر سنوات أخرى؛ لاستمرار العديد من الصراعات دون تسوية. وربما يكون النجاح الأبرز للمبادرة هو توقيع اتفاق بريتوريا، في نوفمبر/تشرين الثاني الماضي، لتسوية الصراع بين الحكومة الإثيوبية، وجبهة تحرير تيغراي.

كما حققت المبادرة منذ انطلاقها مجموعة من النجاحات المحدودة الأخرى، تمثلت في الوساطة التي يقودها الاتحاد الإفريقي لتحقيق الاستقرار السياسي؛ حيث جرى تسوية بعض الصراعات بصورة ودية في بوركينا فاسو وبوروندي وإفريقيا الوسطى وجزر القمر والكونغو الديمقراطية وغامبيا ومدغشقر ومالي والسودان وجنوب السودان(19).

وبصفة عامة، وبحسب بيانات وكالة التنمية للاتحاد الإفريقي، فإن نسبة نجاح دول القارة في تحقيق السلم والأمن بلغت 47%(20).

أما بالنسبة للصراعات الأخرى فلا تزال تراوح مكانها؛ حيث لم تتم تسوية الصراع في الصومال مع حركة الشباب رغم الدعم الإقليمي والقاري، بل والدولي الذي تحصل عليه الحكومة في مواجهة الحركة، فضلًا عن استمرار أعمال العنف في منطقة الساحل؛ حيث مالي، وبوركينا فاسو، وبحيرة تشاد، رغم وجود قوات دولية "عملية برخان" هناك، ونفس الأمر، وإن كان بصورة أقل في بنين وتوجو غرب القارة، وموزمبيق في الجنوب.

ويلاحظ أن اجتماع مجلس السلم والأمن على مستوى القيادة، والذي عقد على هامش القمة، خصص لمناقشة قضية واحدة فقط تتعلق بالتوترات في شرق الكونغو الديمقراطية، وأهمية إنهاء الخلافات بين الكونغو الديمقراطية وجارتها رواندا في هذا الشأن؛ حيث قرر المجلس في الفقرتين 8، 9 ما يلي(21):

1. 1- المطالبة بتجميع ونزع سلاح حركة 23 مارس تحت سيطرة سلطات الكونغو الديمقراطية، وإشراف القوة الإقليمية لجماعة شرق إفريقيا، بالتعاون مع بعثة منظمة الأمم المتحدة "المينسكو" لتحقيق ذلك.
2. 2- الترحيب بنشر القوة الإقليمية لمجموعة شرق إفريقيا في شرق الكونغو الديمقراطية، ودعوة الأمم المتحدة والشركاء الآخرين إلى دعم جهود صنع السلام من خلال توفير الخبرة المالية والتقنية.

إن استمرار أعمال العنف في العديد من دول القارة، يعني أن المبادرة لم تحقق أهدافها المنشودة بعد، وهو ما عبَّر عنه بصورة مباشرة رئيس المفوضية، موسى فكي، "إن نظرة سريعة بأثر رجعي تُظهر، بكل موضوعية، أن إفريقيا، التي كانت مستقلة لمدة ستين عامًا، لم تنعم بعد بسلام تام؛، ولم تصل إلى مستوى الازدهار الذي كان يجب أن يضمنه لها عصرها ومواردها"(22). وربما هذا ما دفع قادة الاتحاد إلى تمديد المبادرة من ناحية، وطلب الدعم الدولي من ناحية ثانية. ورغم أن الأمين العام للأمم المتحدة، أنتوني غوتيرش، أكد خلال مشاركته بالقمة أهمية التعاون المشترك مع إفريقيا في جهود حفظ السلم والأمن(23)، إلا أنه لم يوضح ما هي الخطوات التنفيذية لذلك؛ ما يعني مزيدًا من العبء على الدول الإفريقية في تسوية صراعاتها في إطار إفريقي.